побуњеном Београдском пашалуку није било никакве цивилне власти сем устаничке (војне) и она је била усредсређена у рукама Карађорђа кога осим неколицине оданих пријатеља остале народне старешине нису подржавале у апсолутистичким амбицијама. Шта више, желеле су да се његова власт обузда и ограничи и из те жеље да се Карађорђе ограничи у личној власти се и родила идеја о једном телу (синоду) које би с њим делило врховну власт. Ради оснивања тог тела, Матеја Ненадовић је заказао скупштину старешина које је требало да се одржи 14. августа 1804. у манастиру Боговађи. Ту идеју о стварању централне власти је подржао и имао да иложи тада истакнути српски првак Божа Грујовић.Стицајем околности до те скупштине у Боговађи није дошло већ је то што је започето завршено на скупштини у Борку, 1805. године где се Карађорђе приволео да призна поред себе Савет (Совјет) као највишу власт. 

2. Уставни акти Србије од 1808 и 1811 
Као што Совјет није успео да ограничи Карађорђа онако како су "совјетници" желели, тако ни Карађорђе није постао неоспорни вожд свих Срба јер га нису изабрали представници свих нахија Београдског пашалука. Од почетка је Карађорђе имао јаке конкуренте у власти какви су били Јакон Ненадовић, Миленко Стојковић, Петар Добрњац и др. и ривалство између њих (посебно са Јаковом Ненадовићем) се продубљивало па је тако растао број незадовољника који су желели да учествују у деоби власти. У таквој ситуацији, угрожен од својих војвода и без савезника Руса, Карађорђе жури да предухитри незадовољне народне старешине и спрема план за уређење односа између њега и Совјета. Карађорђе је ту идеју (план) изложио својим најближим пријатељима у Тополи, на слави, 25. новембра 1808. а намеравао је да је спроведе у Београду где би се о Св. Андреји одржала главна скупштина која би уредила односе између њега и Совјета а њега прогласила врховним господарем Србије. До те скупштине није дошло, већ је нешто касније (11. децембра 1808) стицајем повољних прилика Карађорђе иступио пред Совјетом са својим предлогом о односу њега и Совјета. Овај акт није сачуван али се сматра да су то била два акта - један од Карађорђа упућен Совјету, који је предвиђао (регулисао) Карађорђеве обавезе и други, од Совјета Карађорђу који је предвиђао дужности Совјета. Овим (несачуваним) актима од 1808. је утврђено да Совјет и све старешине, кнезови, војводе као и сам народ признај