договора, - иако краљевска власт, поглавито од Милутина, све снажније ступа противу властеоске тежње за партикуларним утицајем, - не само постојао, него се шта више, у Душаново доба, скоро као законодавно тело појављује. 
Саборе или народне скупштине налазимо већ за Немањина времена. На таком је сабору, Немањиним настојавањем, решено, да се Богумили прогоне, на таком се сабору Немања одрекао својега престола. Но и опет је за то изван сваке сумње, да сабор беше тада само вêће, на то позвано, да саслуша вољу владаочеву, и да је, пристајањем на њу, тако рећи у име народа освешта. Таки сабори, и у таком правцу, само су ускорили растење владаочеве власти на уштрб утицаја, што су га имали поједини силнији великаши. Већ су и за Немањина времена на тај сабор долазили, осим светске велике и мале властеле, војвода и ратника, и црквени великодостојници. У оно доба можда још нису имали одсудна утицаја у таким скупштинама, но позније, пошто је моћ клира порасла, духовни су чланови све важнију улогу играли на тим саборима. 
По оној тесној свези, која је између краљевства и цркве постојала, једва можемо у то посумњати, да је црква свој утицај највише употребљавала у корист краљевства. И то је даљи узрок, што су баш најенергичнији владаоци допуштали, да се та установа слободно развија. Сувише нам је слабо познат круг радње ових народних скупштина, а да бисмо о томе могли опширније говорити. Међутим се чини, да су најважнији државни послови били предмет њихова већања. Питања о рату и миру не један пут су на таком сабору решавана. Крунисање краљева такође се само пред народним сабором свршивало. Ови сабори беху од велика утицаја и на верозаконске ствари. Као што смо рекли, Немања је устима народне скупштине исказао гоњење јеретика, мада је испрва било и таких, који се томе противише. Позније је избор владика, а најпосле и избор патријарха спадао у круг сабора, који се из светских и црквених великодостојника састојао. Неки споменици као да сведоче, да су од времена Стевана Дечанског краљевска даривања манастирима, а можда и наименовања неких виших чиновника, захтевала потврду народне скупштине. За Душанове владе још и то видимо, где се у народној скупштини већа о његовом славном законику и да се овај усваја, а тим начином, не само Душанови закони, него и неке наредбе његових потоњих предака, добијају законску силу. 
По томе се не да порећи, да значај сабора, у доба од Немање до Душана, одлучно расте, и да народна скупштина за првих година царства изгледа већ као право законодавно тело. При свем том је изван сваке сумње, да је право сазивања сабора, одређивање места, где ће се сабор држати, а јамачно и избор предмета за већање било искључиво право самога владаоца. И мада су краљеви у разним приликама сазивали саборе, то нису чинили, што би на то обвезани били, већ што је то прастари обичај захтевао, и што то беше у њихову интересу. Међутим је по све природно, што су владаоци ове народне скупштине држали у својој престоници. Али су краљеви у то доба често мењали своје престонице. 
Из старинског политичног строја српског извирало је оно овлашћење племства, да учествује у краљевском већу, а позније у народним скупштинама. Развитком жупапијске системе објашњава се, што се испрва оне, више мање независне, обласне старешине, као саветници великога жупана појављују. И за Немањина времена, пошто ови омањи обласни поглавари већ изгубише свој